Comme l'ont montré les études de cas, le déclin de la puissance publique et la mise en cause des politiques publiques sur les risques contribuent dans certaines situations à détériorer les relations entre autorités publiques, "porteurs d'enjeux" et experts. Ce phénomène affecte le sentiment de sécurité au sein de la population ainsi que les bases de confiance sociale sur lesquelles la société est construite.

"des décisions scientifiquement fondées"

Confrontés à la contestation et à une perte de crédibilité, les autorités publiques cherchent à légitimer leurs décisions en se référant au savoir scientifique, à travers des déclarations du type: "cette décision est scientifiquement fondée". Bien que les politiques publiques recherchent un équilibre entre des objectifs concurrents comme la sécurité, la compétitivité économique, les intérêts des différents "porteurs d'enjeux" ou encore les bénéfices à court et long terme pour les générations présentes et futures, les décisions des autorités sont souvent présentées comme la conséquence logique de conclusions scientifiques indubitables.

Les expertises scientifiques sont présentées comme offrant une garantie d'indépendance, d'objectivité, de rigueur scientifique et de véracité. Elles seraient basées sur les seuls faits sans être le moins du monde influencées par des opinions ou des jugements subjectifs. Ce recours à la légitimité scientifique vise en définitive à évacuer le débat et à éviter d'expliquer publiquement les fondements proprement politiques des décisions.

Selon certains participants: "Les avis scientifiques sont parfois utilisés par les politiques comme écran de fumée" par crainte de divulguer des informations sur les incertitudes et les valeurs qui fondent les décisions, et d'ouvrir ainsi la "boîte de Pandore". Les décideurs publics redoutent que la diffusion d'informations fasse l'objet d'une couverture médiatique ou provoque une controverse scientifique qui ferait intervenir de nombreux experts dont le crédit serait moins fondé sur leur compétence que sur leur indépendance. Ils craignent que cette situation aboutisse à remettre en cause la décision, et à conforter le sentiment de méfiance que porte à leur égard la population.

L'opposition que rencontrent certaines activités à risque est d'autant plus forte que la justification de ces activités n'a pas été publiquement débattue. Dans ces circonstances il arrive souvent que les bénéfices de ces activités soient ignorés et que les risques qui les accompagnent soient jugés inacceptables. Les autorités publiques éprouvent ainsi de plus en plus de difficultés à imposer des décisions. Les décisions publiques sont bloquées. Les autorités publiques renforcent les standards de sécurité sans pour autant réussir à restaurer un sentiment de sécurité dans la population.

"Les experts sont formels"

Les autorités publiques ont souvent recours aux experts pour l'évaluation des risques ou pour préparer des décisions concernant la gestion des risques. Lorsqu'elles rencontrent des difficultés à mettre en œuvre leurs décisions, le recours officiel aux experts scientifiques permet aux autorités publiques d'étayer leur choix sur des données scientifiques, mais plus largement de renforcer la légitimité de leurs décisions. Avec peut-être un soupçon d'exagération, les participants de TRUSTNET ont brossé de l'expert dans un contexte de gouvernance d'autorité le portrait suivant :

"L'expert est celui qui sait. Je suis expert, faites ce que je vous dis! Le point de vue de l'expert prévaut sur celui des non experts. L'expert met en oeuvre la gestion du risque et décide de son contenu. L'expert livre les faits. L'avis d'un expert n'a pas besoin d'être contrôlé par ses pairs. L'expert exprime un avis avec certitude. Il est le reflet même de l'image populaire de la science - rien que des faits et des certitudes-. L'expert franchit la frontière qui le sépare du politique lorsque le savoir fait défaut ou que les incertitudes sont grandes. Le rôle de l'expert est dictatorial ou élitiste."

La dimension d'incertitude, qui caractérise inévitablement tout processus d'évaluation du risque, semble disparaître dans l'avis de l'expert comme pour renforcer son message. L'incertitude est considérée comme un motif d'inaction. Le couvercle de la boîte de Pandore est solidement maintenu fermé.

Cependant les controverses scientifiques sont suivies par les média. La participation des experts scientifiques à ces débats suscite plus de questions qu'elle n'apporte de réponse et souligne les incertitudes plus qu'elle ne rassure ou n'explique. La mise en évidence de ces incertitudes comme la mise au jour d'une dimension non-scientifique dans la prise de décisions sur les risques jettent le trouble sur l'opposition tranchée entre sécurité et insécurité.

Les conflits entre "porteurs d'enjeux"

Lorsque les autorités publiques éprouvent des difficultés à définir le cadre de régulation d'une activité à risque, les participants de TRUSTNET notent que la confiance sociale s'érode progressivement au sein de la société entre les "porteurs d'enjeux" d'une part, entre les "porteurs d'enjeux" et les autorités publiques d'autre part.

Comme les débats publics se focalisent sur les risques, les activités à risque sont de moins en moins acceptées. Certains "porteurs d'enjeux" refusent alors de prendre part à une négociation sur les risques et les avantages d'une activité ou refusent tout simplement les risques associés à une activité. La sécurité absolue semble alors être la seule chose qu'ils soient prêts à accepter.

Les groupes les plus puissants de "porteurs d'enjeux" exercent des pressions sur l'administration pour influencer l'issue du processus d'évaluation et de décision. Certains petits groupes parviennent également à influencer efficacement les décideurs publics en utilisant parfois les médias pour atteindre leurs objectifs.

Les "porteurs d'enjeux" prennent activement part au débat scientifique sur l'évaluation des risques. Lorsqu'ils le peuvent, ils s'attachent les services d'experts scientifique pour défendre leur cause. Les relations entre "porteurs d'enjeux" peuvent dégénèrer en conflits publics ouverts et en controverses scientifiques sans fin. Les relations entre "porteurs d'enjeux" deviennent de plus en plus conflictuelles, renforçant leurs différences et érodant toujours un peu plus la confiance sociale. Il peut sembler alors que le jugement des experts ne soit pas dénué de parti-pris, et que les experts ne soient pas toujours en mesure de comprendre les préoccupations de la société. L'expertise scientifique n'apparait plus comme étant au dessus des intérêts et des enjeux. Cette situation conduit à un sentiment de méfiance à l'égard des autorités publiques, des institutions et des experts.

Résumé du paradigme de confiance mutuelle

Le paradigme de "confiance mutuelle" se caractérise par une large implication des "porteurs d'enjeux" dans le processus d'évaluation et de gestion des risques, de même que dans la justification des activités à risque. Les autorités publiques élaborent des réglementations procédurales qui représentent un cadre d'intervention et de participation pour les "porteurs d'enjeux". L'autonomie, la responsabilité des "porteurs d'enjeux" dans le processus de prise de risque sont des valeurs-clés. La prise de décision est décentralisée autant que possible au niveau local pertinent. La science n'est plus présentée comme le seul facteur déterminant de la décision. L'expertise devient pluraliste. Elle est disponible à l'ensemble des parties. Dans ce paradigme, l'espace politique est ouvert à la participation des "porteurs d'enjeux" à l'évaluation de la justification des activités à risque lorsqu'elles font l'objet de préoccupations sociales. Cette participation est mise en œuvre de façon autant que possible décentralisée au niveau de décision approprié en fonction de chaque contexte.

Le rôle de la science et de l'expertise dans le paradigme de "confiance mutuelle"

Dans ce second paradigme de gouvernance des activités à risque, la science n'est plus le seul facteur déterminant des décisions. La prise en compte des connaissances scientifiques demeure une composante essentielle du processus de décision, mais l'expertise devient pluraliste et disponible à toutes les parties. Les décisions sont prises autant que possible sur la base de l'état du savoir scientifique. Dans le même temps, la transparence est faite sur les incertitudes et les arbitrages, lesquels sont débattus au niveau de concertation approprié, plus particulièrement lorsque les décisions sont difficiles et sont source de dilemmes individuels ou collectifs.

Les participants de TRUSTNET ont représenté le type de l'expert dans le paradigme de "confiance mutuelle" sous les traits suivants:

"L'expert énonce pour un danger ou un risque ce qui est connu et ce qui est inconnu. Il indique les zones d'incertitude. Lorsqu'il donne un avis, il fait savoir ce qui relève d'une analyse scientifique rigoureuse. L'expert distingue l'analyse scientifique de l'exercice du jugement et indique ce qui ressort de l'extrapolation à l'homme de conclusions d'études animales. Il signale ce qui n'est que de l'opinion et présente les positions des différentes écoles de pensée. L'expert soumet ses avis au contrôle de ses pairs. Il est conscient que l'analyse scientifique des risques est émaillée d'incertitudes. L'expert est démocrate. Il travaille en collaboration avec les "porteurs d'enjeux"."

Ainsi la reconnaissance de l'incertitude caractérise-t-elle le paradigme de "confiance mutuelle". Celle-ci fait l'objet d'une information large, bien que prudente dans sa forme. L'absence de certitude sur l'existence d'un risque n'empêche pas de mener des actions pour s'en prémunir si cela est jugé raisonnable (principe de précaution).

Un cadre réglementaire à double niveau

Dans le paradigme de confiance mutuelle, la prise de risque comme la justification des activités à risque s'effectuent dans un cadre décisionnel à deux étages qui permet, à l'intérieur de frontières de tolérabilité définies à un niveau global, de prendre en compte les facteurs locaux dans la décision tout en favorisant autant que possible l'autonomie et la prise de responsabilité des "porteurs d'enjeux" dans les processus de décision. Ce cadre à double niveau s'avère particulièrement pertinent dans des circonstances où les facteurs culturels, géographiques et démographiques varient sensiblement. Il est également approprié au contexte europeén dans la mesure où il autorise l'adoption de solutions adaptées mais différentes entre états membres. Cette structure augmente l'adhésion des "porteurs d'enjeux" locaux aux activités ainsi réglementées, ainsi que l'acceptabilité des risques qui leur sont associés. Elle améliore l'efficacité et la cohérence de la gestion des risques.

Une décentralisation de la prise de décision au niveau local ne sera cependant pas toujours recommandée. Il convient de repérer les circonstances où la décision locale peut être encouragée. Dans des situations de risques globaux, où des échecs sont susceptibles de provoquer des conséquences importantes, voire catastrophiques (dans le cas par exemple de grandes installations technologiques complexes), l'espace de la négociation locale doit être limité.

La justification des activités locales peut en effet être remise en question au niveau national ou international sans l'être pour autant au niveau local. Il arrive, par exemple, que des activités locales génèrent des risques globaux ou des risques à fort potentiel de catastrophe (changement climatique ou polluants organiques persistants). Dans ces circonstances les autorités publiques pourraient être plus spécifiquement impliquées dans l'identification de la nature du problème et dans son examen. La décision finale devrait dans certains cas leur incomber, en particulier dans des situations comportant une forte dimension internationale.

Implication des "porteurs d'enjeux" dans la gouvernance des risques

De nombreuses études de cas de TRUSTNET soulignent l'efficacité de l'implication des "porteurs d'enjeux" dans les différentes étapes du processus de décision en matière d'évaluation et de gestion des risques, et mettent également en avant l'approche adoptée par la Commission du Président et du Congrès des Etats-Unis sur l'évaluation et la gestion des risques. Dans cette perspective le paradigme de "confiance mutuelle" se distingue par une implication précoce des "porteurs d'enjeux" dans les étapes successives d'un processus de décision participatif: 1) formulation du problème dans un contexte approprié, 2) analyse des risques, 3) définition des options possibles, 4) prise de décisions raisonnables, 5) application des décisions, 6) évaluation de l'efficacité des actions entreprises.

Les administrations en charge de la réglementation donnent des garanties que la prise de risque est équitable et acceptable en instituant des mécanismes de contrôle. Dans cette perspective (voir figure 1), ces administrations fixent un cadre de réglementation des risques à deux niveaux :

• un niveau supérieur de risque jugé inacceptable;
• un niveau inférieur de risque jugé largement acceptable du fait de sa faible importance en comparaison au niveau général de risque auquel tout un chacun est exposé dans sa vie quotidienne.

La zone intermédiaire regroupe l'ensemble des risques tolérés pour des activités socialement justifiées à la condition que :

• le niveau de risque soit contrôlé et maintenu aussi bas que raisonnablement possible (ALARA),
• la population est informée de la nature et du niveau de risque,
• les risques sont passés en revue périodiquement afin de vérifier qu'ils sont correctement contrôlés.

Risque négligeable

Figure 1 Acceptabilité du risque

Ce dispositif de gestion des risques accorde une place importante aux négociations locales sur les conditions d'acceptabilité du risque. Un niveau donné de risque peut être acceptable dans un certain contexte et inacceptable dans un autre. Ce faisant, les pouvoirs publics reconnaissent la nature même de la réglementation des risques, laquelle consiste non pas à éviter les risques - composante incontournable de toute activité humaine - mais au contraire à permettre que des risques tolérables puissent être pris collectivement dans la mesure où ils résultent d'activités justifiées.

Les questions que posent les risques ne se présentent pas en termes noirs ou blancs. De nombreux acteurs concernés par des risques recherchent un niveau raisonnable de prise de risque dans un contexte qui fasse sens pour eux. Des risques spécifiques seront acceptés en fonction des caractéristiques et des priorités du contexte local dans la mesure où ils ont été réduits aussi bas que raisonnablement possible et ne dépassent pas le degré de tolérance globalement fixé par les pouvoirs publics.

La prise en compte des négociations locales favorise l'adoption d'une approche exhaustive et cohérente de la gestion des risques, qui prenne en compte tous les types de risques qu'il est possible d'envisager dans un contexte local, ainsi que les effets secondaires attendus des mesures de protection de la santé et de l'environnement (ceci ne serait pas possible dans une approche prescriptive et centralisée qui traiterait les risques un par un). La place accordée aux négociations locales sur l'acceptabilité du risque accroît donc l'efficacité des ressources consacrées à la protection de la santé et de l'environnement.

Par exemple, sur la question d'une contamination alimentaire par des produits chimiques (voir l'étude de cas sur les POP) la collectivité Inuit au nord du Canada a pris la décision au niveau local de conserver son régime alimentaire traditionnel, malgré le niveau de contamination chimique de celui-ci (qui serait jugé inacceptable dans de nombreux pays occidentaux). Cette décision a résulté d'une mise en balance des bénéfices attendus d'un changement alimentaire (limitant les contaminants chimiques) et des effets pervers associés à l'abandon de l'alimentation traditionnelle Inuit (très favorable sur le plan diététique) pour l'adoption d'un régime alimentaire déséquilibré de type "occidental urbain" (junk food).

La justification en contexte des activités sensibles

Dans certaines situations, les activités à risque, qu'elles soient ou non réglementées, ne bénéficient pas de la confiance du public et suscitent une certaine appréhension dans la collectivité. Les "porteurs d'enjeux" expriment des avis opposés sur la prise de risque, et le lien social s'en trouve affecté. Ces situations surviennent lorsque la justification d'une activité est controversée, ou plus simplement lorsque les personnes concernées par cette activité, dans un contexte global (national, international) ou dans un contexte local (une collectivité locale, par exemple), n'en perçoivent pas clairement la justification.

Les avantages qui sont attendus d'une activité peuvent être occultés par les interrogations que soulèvent des données largement incertaines, un déficit de connaissances, ou par la crainte que cette activité s'accompagne de conséquences graves. L'activité peut également être incompatible avec les valeurs et les préoccupations éthiques de la société. Sa justification peut être difficilement contestable dans un contexte, et l'être tout à fait dans un autre. En ce sens, les décisions prises au niveau global (national, international) sur la justification d'une activité à risques devraient ouvrir des marges de manœuvre au niveau local lorsque, par exemple, une collectivité locale doit décider in situ si une telle activité doit être engagée sur son territoire sur la base de facteurs contextuels tels que les perspectives économiques pour la collectivité, les préoccupations publiques en matière de sécurité, de santé et d'environnement, de cadre de vie ou d'autres priorités politiques locales. L'emplacement d'installations de gestion de déchets nucléaires, par exemple, peut être justifié d'un point de vue global tout en étant contesté au niveau d'une collectivité locale.

La restauration de la confiance sociale passe sans doute par l'ouverture de l'espace politique aux "porteurs d'enjeux" dans la prise de décision sur la justification et l'utilité d'une activité à risque. La nature même d'une telle décision est politique car elle prend en compte, outre la question du risque, des considérations relatives - entre autres exemples - aux valeurs sociales, aux préoccupations éthiques, et aux avantages que la société souhaite retirer de l'activité considérée (" l'album de photos " décrit plus loin, en III.4). Un processus de justification nécessite la construction de valeurs partagées et d'objectifs communs à tous les "porteurs d'enjeux" au-delà de leurs positions divergentes.

Intégrer un débat politique sur la justification des activités à risque en amont du processus de décision assure la cohésion sociale nécessaire au développement durable de ces activités. A Fribourg, par exemple, la réglementation des risques s'est avérée insuffisante pour définir les conditions d'une implantation industrielle au niveau local sur le long terme (voir l'étude de cas : Processus d'implantation d'une usine de produits chimiques dans le district de Fribourg, en Suisse), alors qu'à Dunkerque un soutien public durable aux activités à risque a été construit à partir d'un consensus au sein de la communauté sur la justification de ces activités dans le contexte local (voir l'étude de cas : Schéma industriel environnemental de l'agglomération de Dunkerque).

Au-delà des conflits entre "porteurs d'enjeux"

Dans le paradigme de confiance mutuelle, les "porteurs d'enjeux" reconnaissent que les conflits et la méfiance qui règne les uns entre les autres nuisent à l'ensemble de la collectivité (globale ou locale) ainsi qu'à leurs propres intérêts à long terme. Si les activités d'un porteur d'enjeux perdent la confiance de la population, celui-ci est conduit à recréer de la confiance sociale avec les acteurs qui sont directement concernés par ses activités. Pour dépasser des jeux d'affrontements nuisibles, les "porteurs d'enjeux" doivent également reconnaître que les problèmes de risque ne sont pas unidimensionnels, que cette dimension soit technique, scientifique, économique, environnementale ou sanitaire. Ils doivent donc s'appuyer sur des préoccupations et des valeurs communes. Leurs intérêts propres restent dominants, mais doivent s'inscrire dans un cadre de valeurs partagées avec les autres "porteurs d'enjeux". Ils s'engagent donc dans un processus politique qui peut se dérouler au niveau global comme au niveau local.

Les "porteurs d'enjeux" ouvrent un débat qui ne se limite pas à l'acceptabilité du risque. L'aventure du progrès scientifique et technique n'est plus l'objet d'un consensus social universel. Toute activité technologique est ainsi interrogée quant à son utilité sociale et sa contribution à des objectifs qui font sens pour l'ensemble de la collectivité, comme de:

• préserver un environnement mondial sûr pour les générations futures,
• fournir aux générations futures des ressources durables,
• respecter l'autonomie des générations futures,
• promouvoir l'équité dans le développement mondial,
• préserver l'intégrité de l'humanité.

Cette liste n'est qu'indicative et rend compte de préoccupations qui sont celles d'aujourd'hui. Elle revêt donc un caractère provisoire. Néanmoins elle montre que les débats sur l'acceptabilité des risques associés à une activité ne peuvent avoir lieu que si la justification de cette activité a préalablement été construite sur des valeurs et des objectifs partagées.

Dans le travail d'analyse des études de cas, les participants de TRUSTNET ont jugé utile de préciser le sens donné à la notion de confiance qui apparait être au coeur des problématiques étudiées mais dont le sens, relativement flou dans le langage courant, recouvre des réalités très différentes. Dans cette perspective, la réflexion s'est appuyée sur de récents développements en science sociale concernant la notion de confiance et plus particulièrement sur un important courant de recherche en psychosociologie sur la confiance sociale qui s'est développé ces dernières années aux Etats-Unis.

D'une façon générale, les phénomènes de confiance sont considérés dans ces recherches comme des dispositifs qui permettent une économie des ressources cognitives à l'échelle d'une collectivité. Comme nous ne pouvons satisfaire seuls à tous nos besoins, il est indispensable que nous confions à autrui la réalisation de ce que nous ne pouvons accomplir nous-mêmes. Aussi nous faut-il dépendre d'autres personnes ainsi que de systèmes et d'organisations.

Une caractéristique de ces travaux nord-américains est d'opérer une distinction conventionnelle entre deux dimensions observées dans les phénomènes de confiance au sein d'une collectivité. La première, que nous nous proposons de traduire par la notion de "quiétude" (le terme anglais "confidence"). La seconde est la notion de "confiance sociale" (en anglais "social trust"). Ces deux termes recouvrent des dimensions différentes qui ne sont nullement exclusives mais au contraire complémentaires et interdépendantes.

Quiétude et confiance sociale

La notion de quiétude désigne une relation quotidienne entre une personne et une organisation ou un système. La notion de quiétude s'oppose à celle d'inquiétude. Elle recouvre l'ensemble des attitudes de routine que nous adoptons dans la vie quotidienne quand par exemple nous prenons l'avion, nous mettons une lettre à la poste, ou encore lorsque nous allons au restaurant. La quiétude est une attitude relativement passive, qui veut qu'un individu est suffisamment familier avec un système pour ne pas avoir à s'en inquiéter, pour ne pas avoir à s'en soucier. Elle est présente dans toute situation où nous ressentons un sentiment de sécurité, et nous n'éprouvons pas le besoin de le remettre en cause. Le système constitue en soi un environnement suffisamment rassurant et fiable pour que nous considérions inutile d'être sur nos gardes. Dans la vie quotidienne, la quiétude est le sentiment usuel que nous nourrissons à l'égard des grandes organisations auxquelles nous faisons appel chaque jour et dont nous dépendons. La quiétude n'encourage pas la vigilance, mais elle est utile en ce qu'elle nous permet de consacrer notre temps à nos propres activités

La notion de confiance sociale désigne une relation entre personnes humaines au sein d'un groupe existant ou en train de se constituer. La confiance sociale est mobilisée lorsque quelqu'un dépend d'autres personnes (et par extension de leurs institutions) pour réaliser un projet qui implique des risques importants pour lui. Une situation typique est celle de la personne qui a décidé de subir une opération chirurgicale à risque et qui fait suffisamment confiance à une équipe médicale pour s'en remettre à elle. La confiance sociale peut caractériser également la situation d'un individu face à des activités qui sont gérées par d'autres et dans laquelle il n'est pas directement impliqué (tout en étant partie prenante car subissant les éventuelles conséquences). La confiance sociale exprime plus particulièrement une relation de confiance dans une situation de dépendance forte. Le succès d'un projet important pour moi dépend essentiellement de quelqu'un d'autre. La confiance sociale nous fait prendre le risque de l'autre, ou des autres. Nous faisons confiance à un autre parce que nous pensons qu'il est d'une certaine manière semblable à nous. Nous pouvons lui faire confiance pour de nombreuses raisons : parce que nous avons des préoccupations ou des opinions politiques communes, parce que nous appartenons à la même collectivité, parce que nous partageons des valeurs culturelles, religieuses, etc. La confiance sociale implique un choix personnel et suppose que nous prenions un risque en nous en remettant à un autrui libre.

La dynamique sociale

La quiétude n'est pas un état permanent de la société. Elle fond comme un glaçon sous la pression de changements sociaux, qu'ils soient continus ou soudains, comme par exemple lors d'un accident. La quiétude requiert un soin, un entretien. La quiétude est quotidiennement affectée par des événements déstabilisants. Lorsque notre sentiment de quiétude est affecté nous sommes conduit à réévaluer la confiance sociale que nous plaçons dans ceux dans les mains desquels notre sécurité repose. Lorsque par exemple nous sortons (brusquement ou non) d'un état de quiétude vis-à-vis d'une organisation ou d'un système nous nous tournons vers ceux (les humains) dont nous dépendons. C'est le cas, par exemple, si un incident de vol m'interrompt dans ma lecture durant un voyage en avion, ou si quelque chose me fait douter de la sécurité du système dans lequel je suis. La rupture d'un état de quiétude introduit un doute sur la confiance sociale. Il devient alors nécessaire d'authentifier, de tester la confiance sociale qui fonde la consistance sociale.

La confiance sociale est ainsi régulièrement testée, authentifiée pour confirmer l'existence d'un projet commun, de sens commun dans un groupe. A la manière du magma liquide terrestre qui vient réparer la surface crevassée du sol après un séisme, la confiance sociale permet un processus de recalage qui ouvre à nouveau la possibilité d'un état de quiétude (chacun peut alors retourner à ses affaires). Un sentiment de quiétude ne peut se recontruire que dans un contexte de confiance sociale. Je m‘en remets alors à d'autres en qui j'ai confiance et ne me soucie plus de ma sécurité (dont l'étymologie latine est "sine cura", sans souci).

La quiétude et la confiance sociale sont interdépendantes et s'expriment dans différentes combinaisons. Dans la vie de tous les jours, nous passons d'états de quiétude à des situations où nous avons besoin de réévaluer notre engagement en testant la confiance sociale. La confirmation de la confiance sociale ouvre la voie à des nouveaux états de quiétude (Fig. 2). Ces deux formes n'exigent pas le même niveau de ressource ou d'engagement. La quiétude n'exige que peu d'investissement personnel. La confiance sociale est régulièrement sollicitée mais suppose une implication forte de celui qui fait confiance.

La confiance sociale peut être construite sur l'appartenance à un groupe déjà existant. Cependant, le changement social peut affecter au-delà de la quiétude, les valeurs communes qui fondent un groupe. Dans les cas où le processus d'authentification conduit à infirmer l'existence de confiance sociale dans le groupe, des processus de reconstruction de la confiance sociale sont alors nécessaires (Fig. 3).

Ces processus nécessitent alors l'édification de valeurs nouvelles, de sens commun entre les individus en conflit qui dépassent les appartenances et les clivages existants . La reconstruction de la confiance sociale implique un engagement actif de la part des individus. Ce processus hautement exigeant suppose la participation consciente et active des personnes. Le leadership politique peut contribuer à reconstruire la confiance sociale.

Dans une société développée, il n'est pas possible de tabler sur un engagement permanent tous azimuts des acteurs sociaux. Il est donc nécessaire d'économiser l'implication et l'engagement de l'ensemble des acteurs. C'est pourquoi la dynamique sociale peut être vue comme une succession de phases stables marquées par l'existence d'un fond de confiance sociale qui permet la distribution des tâches et des responsabilités au sein du corps social dans un climat de quiétude en alternance avec des phases transitoires d'authentification voire de réactualisation des bases de la confiance sociale qui nécessitent au contraire une plus forte mobilisation sociale.

Quiétude, confiance sociale et gouvernance des activités à risque

Replacées dans le contexte de la gouvernance des activités à risque, ces réflexions sur le problème de la confiance conduisent à plusieurs conclusions.

La gouvernance des activités à risque ne peut avoir pour objectif le maintien constant d'un état de quiétude acquis une fois pour toutes. La prise de risque collective est un processus social dynamique. Le changement comme l'ensemble des événements qui chaque jour affectent la quiétude sont à considérer comme des processus normaux. La quiétude est un capital qui doit être entretenu dans le temps. La gouvernance des activités à risque doit certes autant que possible préserver ce capital. Mais la maintenance d'un climat de quiétude suppose nécessairement des phases d'authentification voire d'actualisation de la confiance sociale dans lesquels un nombre élargi d'acteurs sera alors mobilisé. Dans l'idéal, ces phases d'authentification devraient être anticipées dans les dispositifs de gouvernance plutôt que de ne s'effectuer que "à chaud" dans les situations de crise. De même, un dispositif de gouvernance des activités à risque doit être capable d'assurer une fonction d'actualisation ou de réparation de la confiance sociale lorsque celle-ci est ébranlée.

L'évaluation d'un système de gouvernance des activités à risque soulève un problème très important : Quelle est sa capacité à actualiser la confiance sociale? La gouvernance des activités à risque favorise-t-elle la création de confiance sociale lorsque celle-ci est ébranlée ?

Quand le climat de quiétude qui entoure une activité à risque perd sa consistance, la question se pose du niveau de confiance sociale dont sont investies les personnes chargées de cette activité. Sous l'angle de la confiance sociale, fondée sur l'existence de similarités ou de sens commun entre individus, une autre formulation consiste à poser la question suivante: "Partageons-nous (nous, personnes exposées au risque avec les personnes responsables de l'activité à risque) des valeurs et des conceptions communes ? Leur activité a-t-elle un sens à nos yeux ? Quelle est sa place dans notre vision de notre propre avenir et de celui de nos enfants ?". La confiance sociale suppose donc que les personnes qui entreprennent une activité puissent la justifier non pas seulement du seul point de vue de leur propre intérêt (en tant que "porteurs d'enjeux") mais comme un enjeu commun à la société dans son ensemble.

Ces questions ne trouveront pas de réponse uniquement dans le cadre de l'évaluation et de la gestion du risque. Ici, c'est la justification de l'activité à risque qui est mise en cause. Il faut donc considérer non seulement les risques mais aussi les bénéfices retirés de l'activité. Comme l'a formulé un participant de TRUSTNET, lorsque nous préparons un voyage de Londres à Paris, il ne suffit pas d'examiner la carte des risques, il faut aussi examiner les raisons qui motivent le voyage, par exemple, "l'album de photos":

"J'aimerais développer un peu votre métaphore de la carte des risques, car, comme vous le dites, les cartes ne sont qu'une représentation de la réalité, pas une reproduction. La carte indique toutes les difficultés qu'il y a à se rendre de Londres à Paris, de la Gare du Nord à la Maison de la Recherche, le fleuve à traverser, toutes les difficultés. Ce qui manque sur la carte est l'album des photos de Paris montrant comme la ville est belle aujourd'hui, avec son ciel bleu, la tour Eiffel, les Invalides.

Ceci pour dire que la carte en soi ne suffit pas. Et j'ai le sentiment qu'hier, pendant les études de cas, quand nous regardions les cartes, nous ne faisions qu'examiner les difficultés rencontrées pour aller d'un point à un autre. Nous n'avons parlé que des risques. Et nous avons passé très peu de temps à regarder l'album de photos. Pourquoi l'homme a-t-il inventé la DDT,  qui a eu certains effets très néfastes ? Eh bien, nous avons inventé la DDT pour combattre la malaria, pour tuer les moustiques. Nous ne connaissions pas, à l'époque, les effets indésirables de la DDT, et je suis d'accord pour dire qu'aujourd'hui, nous devons l'éliminer progressivement.

Quand nous parlons de produits dangereux, nous ne parlons que de risques. Je souligne que ces produits dangereux nous permettent d'avoir ce que nous aimons dans notre vie quotidienne. Et quand nous avons parlé des OGM, nous n'avons même pas cité, ne serait-ce qu'un instant, la raison pour laquelle les OGM ont été inventés. Les OGM vont-ils servir à résoudre le problème de l'alimentation au cours des prochaines années, quand la population mondiale atteindra 50 milliards d'individus ? Gardons donc cette idée de la carte des risques, mais celle-ci ne suffit pas à représenter la réalité. Je pense que, quand nous parlons de risques, il faut également avoir une vision positive des raisons pour lesquelles ces produits ont été inventés. "

Dès lors qu'elle met en cause ou en question la justification globale d'une activité à risque, la construction de confiance sociale s'engage sur le terrain politique. La justification d'une activité est une décision politique basée sur des critères multiples : les valeurs sociétales et les préoccupations éthiques contemporaines, les avantages que la société souhaite tirer de l'activité en question, la capacité à maintenir les risques engendrés par l'activité dans des frontières jugées tolérables.

L'avenir à long terme d'une activité à risque dépend peut-être moins du niveau de quiétude qui l'entoure et dont elle bénéficie que de son "adhérence" aux préoccupations et aux valeurs de la société (qui elles-mêmes évoluent). Une activité dont la justification sociale est peu discutable peut, par exemple, faire face à une crise de confiance provoquée par un accident grave. Une activité peu justifiée socialement, au contraire, pourra difficilement survivre à de petits événements insidieux qui affecteront le climat de quiétude qui l'entoure et par ricochet conduira à un processus qui mettra à jour le fait qu'elle n'est pas (plus) investie de confiance sociale.

Un effondrement du climat de quiétude qui entoure une activité à risque ouvre donc un débat politique sur sa justification. Une telle situation peut se produire au niveau planétaire, comme dans le cas des OGM dans l'agriculture, mais aussi au niveau local quand, par exemple, la justification d'une activité dangereuse de type Seveso (étude du cas de Dunkerque) est vigoureusement contestée par la population locale.

Comme le montre la Figure 4, le paradigme d'autorité est principalement caractérisé par une réglementation prescriptive spécifique à chaque type de risque dans un contexte donné. Cette réglementation est définie au niveau supérieur par les autorités publiques et appliquée au niveau local. Ce paradigme ne présente pas d'espace pour une arène politique où serait discutée la justification des activités sensibles. Il n'autorise donc pas l'engagement de processus de construction d'une confiance sociale autour des questions de justification. De même le paradigme d'autorité n'ouvre pas la possibilité d'une marge de manœuvre locale dans la hiérarchisation des objectifs de protection qui sont fixés une fois pour toutes au niveau supérieur.

Comme le montre la Figure 5, dans le paradigme de confiance mutuelle, l'expertise et la prise de décisions sont des processus ouverts et interactifs. Les experts discutent des diverses hypothèses de leurs études, révèlent les incertitudes et en identifient le degré. Les "porteurs d'enjeux" discutent des enjeux aux niveaux national, européen, international aussi bien qu'au niveau local (les niveaux supérieur et inférieur sur la figure 5) et s'efforcent de tracer les contours du bien commun.

La tâche principale des pouvoirs publics est de préparer et d'organiser les débats de ces experts et de ces "porteurs d'enjeux". Il leur revient en fin de compte de concevoir les orientations de la politique publique en fonction des arguments présentés. La décision n'appartient plus aux seuls pouvoirs publics et ne se situe plus uniquement au niveau supérieur. En outre, la gestion du risque et la justification des activités qui en sont à l'origine, de même qu'elles sont étudiées à la fois au niveau supérieur et inférieur, ne sont plus déconnectées les unes des autres : elles s'influencent et se renforcent mutuellement. Une activité ne peut se justifier par le seul fait qu'elle est nécessaire à un niveau si elle s'exerce au détriment d'un autre niveau. Les "porteurs d'enjeux" ont la possibilité d'influencer les étapes successives du processus de décision et de dialoguer les uns avec les autres ce qui soutient de façon générale un climat de confiance au sein de la société.

L'approche "d'autorité" est efficace dans des contextes où le processus de décision n'est pas complexe, lorsque par exemple l'expertise scientifique donne une représentation claire des risques, et que les solutions envisagées apportent un bénéfice évident à la société dans son ensemble. A l'inverse une approche de "confiance mutuelle" sera nécessaire dans des contextes de décision spécifiques, marqués par la complexité. Une approche de ce type permettra d'authentifier ou de reconstruire les valeurs communes qui rendent possible une décision complexe en créant un contexte de confiance sociale entre les "porteurs d'enjeux".

Cette distinction entre un paradigme "d'autorité" et un paradigme de "confiance mutuelle" a été adoptée pour des raisons heuristiques de manière à mieux distinguer les processus en jeu. Elle revêt un caractère artificiel dans la mesure où les deux formes de gouvernance sont souvent enchevêtrées, comme les études de cas et l'expérience des participants en attestent. Il ne s'agit en aucun cas de présenter le paradigme de "confiance mutuelle" comme la solution universelle aux questions posées par la gouvernance des activités à risques. Il est au contraire reconnu que chaque approche apporte des avantages spécifiques et complémentaires pour la société dans son ensemble. Les processus de décision collective doivent reposer sur une distribution des tâches efficace au sein de la société et ne peut raisonnablement pas s'appuyer sur une implication constante des "porteurs d'enjeux". En fonction du contexte historique, culturel et politique, ainsi que de la nature des activités à risque l'un ou l'autre des deux paradigmes pourra être préféré pour améliorer la gouvernance d'une situation donnée.

Comme l'ont noté les participants de TRUSTNET un système de gouvernance n'est pas destiné à éviter toutes les crises sociales ou à maintenir un état permanent de quiétude. Au contraire, il doit être apprécié à l'aune de sa capacité à dépasser les évenements qui affectent régulièrement la cohésion sociale. La flexibilité est une valeur clef dans un système de gouvernance. Un système de gouvernance robuste et efficace permettra de restaurer la quiétude, ou d'authentifier ou reconstruire les valeurs communes qui fondent la confiance sociale et assurent la cohésion sociale. Il allègera ainsi les efforts dépensés par les "porteurs d'enjeux" dès que le contexte le permettra.

Il ne faudrait pas néanmoins en conclure qu'une approche d'"autorité" présente un meilleur rapport coût-efficacité qu'une approche de "confiance mutuelle". Les études de cas ont nettement souligné qu'une approche de "confiance mutuelle" pouvait non seulement améliorer la crédibilité des décisions collectives, mais aussi contribuer à augmenter leur efficacité, d'une part parce que les spécificités locales sont prises en compte, ce qui conduit à une meilleure allocation des ressources, d'autre part parce que cette approche inscrit la justification sociale des activités à risque dans la durée et évite de coûteux et interminables conflits.

De manière générale, les approches "d'autorité" et de "confiance mutuelle" sont amenées à alterner de manière dynamique afin de préserver la cohésion et la confiance sociales tout en rendant possible une prise de risque pour des activités considérées comme dignes d'intérêt par la société dans son ensemble. Le paradigme de "confiance mutuelle" est adopté lorsque dans certains contextes les approches "d'autorité" rencontrent des difficultés. A l'inverse le paradigme dit "d'autorité" redevient opportun dès lors que les bases de la confiance sociale ont été suffisamment authentifiées ou renouvelées.

Les analyses et les recommandations de TRUSTNET sont fondées sur des études de cas. Un résumé de chaque étude est présentée ci-dessous.

Champs électro-magnétiques de 50 Hz (Suède)

Dans les années 80, les autorités publiques suédoises ont reconnu qu'il existait une incertitude concernant les effets sanitaires des champs électro-magnétiques à faibles doses. En 1992, suite à des études scientifiques visant à évaluer la nature et l'ampleur de ces incertitudes, les autorités suédoises ont conclu que le risque n'était pas suffisamment important ni suffisamment bien établi pour justifier des mesures prescriptives au niveau national. En revanche, elles recommandaient une prise en compte de ce risque dans les politiques publiques locales sur la base d'analyses coûts-bénéfices spécifiques. Dans cette perspective, des organismes publics suédois ont publié un guide d'aide à la décision afin que les décideurs et les acteurs locaux concernés puissent évaluer et prendre en main les problèmes de champs électro-magnétiques dans leurs communautés. Dans plusieurs localités les critères de décision ont été élargis au-delà de la seule analyse coût-bénéfice et ont intégré d'autres facteurs comme la qualité de la vie.

Implantation de la centrale nucléaire de Sizewell B (Grande Bretagne)

La mise en exploitation du premier réacteur à eau pressurisée de Grande-Bretagne sur le site de Sizewell B a été mise à l'agenda dans les années 80 alors que la politique énergétique nucléaire du pays faisait pour la première fois l'objet d'interrogations sociales. Pour répondre à l'inquiétude que provoquait cette technologie, les autorités publiques ont décidé de mettre en place une procédure d'enquête publique et de soumettre cette exploitation à autorisation. Cette enquête a notamment été l'occasion de discuter et d'expliciter la place du nucléaire dans la politique énergétique britannique.

Les débats ont aussi porté sur les détails techniques de l'installation (opérations de chantier et opérations d'exploitation) et ont pris en compte les expertises présentées par les différentes parties. Les "porteurs d'enjeux" ont eu la possibilité de présenter leurs propres arguments techniques. Au cours de l'enquête de nombreuses questions relatives à l'installation (notamment sur la sûreté) furent exposées, débattues et résolues. A la demande du procureur chargé de l'enquête, les autorités publiques ont publié les critères utilisés par leur administration pour évaluer l'acceptabilité des risques. C'est ainsi que fut pour la première fois rendue publique la philosophie du Health and Safety Executive en matière d'évaluation et de gestion des risques.

Après trois années d'auditions et de consultations, l'enquête conclut en faveur de la mise en exploitation.

La réglementation des risques pharmaceutiques (France)

La création de nouveaux organismes de réglementation, connus sous le nom d'"agences", est un des piliers de la reconstruction de la santé publique dans les pays européens. Une de leurs caractéristiques majeures réside dans la nouvelle définition donnée au rôle des autorités publiques et à leur relation avec les "porteurs d'enjeux". Dans le cas de l'Agence du médicament, les autorités publiques conservent la responsabilité de l'évaluation, du suivi, de la décision et du contrôle de son application, mais ces quatre fonctions sont maintenant clairement séparées les unes des autres. De plus, l'Agence implique de façon croissante les autres acteurs à l'évaluation et à la gestion des risques. Les experts doivent attester de leur indépendance (déclaration d'intérêt) et leurs avis sont soumis à contre-expertise.

Les "porteurs d'enjeux" prennent une part de responsabilité dans le processus d'évaluation et de gestion du risque : par exemple, le médecin évalue l'état de santé du patient, l'informe des risques et prescrit cependant que le pharmacien contrôle la prescription et s'assure que l'information a été fournie et qu'enfin, le patient est informé des risques et des incertitudes. Les autorités de santé publique délivrent une autorisation pour des produits pharmaceutiques dont les risques sont connus, en s'assurant par avance qu'ils sont mis en circuit et utilisés par des acteurs informés et impliqués de manière effective dans la gestion du risque considéré.

Les risques d'inondation (Allemagne)

Les risques d'inondation en Allemagne sont une bonne illustration d'un processus d'évaluation et de gestion des risques morcellé par des prises de position contradictoires de la part des divers "porteurs d'enjeux". Les fleuves et rivières ont plusieurs usages (industriels, loisir, etc.). Chacun de ces usages est régi par une réglementation spécifique, circonscrite à un segment administratif de la rivière et ne couvrant qu'un ensemble limité d'activités. Les risques d'inondation sont pris en compte différemment en fonction de l'usage et de la position sur la rivière. Les études réalisées sur ces risques ne présentent aucune vision globale. Les autorités publiques essaient de mettre en place des solutions communes au niveau global en invitant les "porteurs d'enjeux" concernés à se rencontrer pour confronter leurs positions.

La mise en place de l'Agenda 21 dans une commune suédoise

La mise en place à Örebro - une grande ville suédoise - de l'Agenda 21 qui concerne la mise en place de dispositions de protection de l'environnement, s'est appuyée sur la participation des habitants. En tant qu'autorité publique locale, la municipalité a pris en charge la coordination de cette action. Elle a considéré qu'il était de sa responsabilité d'informer le public des questions environnementales. Des projets citoyens ont été programmés lors de réunions avec la population. Ils ont ensuite été réalisés par les "porteurs d'enjeux" et suivis par des groupes de travail. Entre autres exemples, la municipalité a encouragé les consommateurs et les gérants de commerce à collaborer sur la vente des produits de consommation ayant un impact sur l'environnement. De leur côté les agriculteurs ont été invités à élaborer des solutions partenariales locales pour améliorer la qualité de l'eau. Dans ce processus les "porteurs d'enjeux" ont combiné souci de l'environnement et qualité de vie. Ce travail leur a également permis d'affirmer leur rôle de citoyens.

L'implantation d'un stockage de gaz dangereux (Suisse)

Une petite ville rurale suisse a décidé d'établir une zone industrielle sur son sol, et a rapidement reçu une proposition d'installation d'un stockage de gaz dangereux. Selon la procédure prévue par la réglementation sur les activités à risque les autorités publiques se sont assurés que la commune était informée des risques et acceptait que l'usine soit construite. Après un certain temps d'exploitation, la commune s'est néanmoins posé des questions sur le développement de la zone industrielle et sur la possible allocation de terrains à un usage d'habitation. Ses préoccupations portaient sur l'impact des risques liés aux activités de l'usine, à la possible dépréciation des terrains de la zone industrielle encore non occupés, aux questions de sécurité pour les autres activités qui souhaiteraient s'y installer ainsi que pour d'éventuels bâtiments d'habitation. L'industriel s'inquiète aujourd'hui d'une possible remise en cause de la durabilité de son implantation sur la commune et craint que l'évolution de l'urbanisme le place dans une situation non réglementaire. La question de la justification de cette implantation sur le long terme n'a pas été abordée dans le cadre du processus réglementaire d'autorisation lequel semble n'avoir pas donné les moyens aux "porteurs d'enjeux" (la commune et l'entreprise industrielle) de se mettre d'accord sur des options de développement durable.

Le Schéma d'environnement industriel de Dunkerque (France)

Dans les années 70, alors que les activités industrielles traditionnelles du Nord de la France étaient en pleine récession, la collectivité de l'agglomération de Dunkerque s'est interrogé sur son avenir économique et ses perspectives de développement. Désireuse de favoriser le renouvellement des activités d'industrie lourde du site, elle a créé avec la Chambre d'Industrie un comité de promotion économique. Alors que le groupe Dupont de Nemours manifestait son intérêt pour une implantation industrielle à Dunkerque, l'annonce d'une possible installation de cette grande entreprise chimique suscita une vive inquiétude parmi les habitants de l'agglomération. Des associations furent créées pour protester contre cette implantation. Devant ces diffficultés, les élus ont souhaité engager une réflexion avec l'ensemble des acteurs locaux sur les perspectives de développement de l'agglomération sur le long terme. La Chambre d'Industrie, la municipalité et les associations se rencontrèrent et définirent un consensus sur le développement de la commune. Il fut convenu que la présence d'industrie lourde restait un atout important pour assurer le développement économique de l'agglomération de Dunkerque, notamment en association avec ses activités portuaires et le développement d'un pôle universitaire. Un organe de décision collective fut mis en place afin d'examiner les projets industriels, et s'assurer que chaque nouvelle implantation prenait en compte à la fois les exigences de sécurité de la population locale, et les conditions d'une implantation industrielle sur le long terme, en d'autres termes qu'elle était durablement acceptable pour l'ensemble des "porteurs d'enjeux". Les priorités de développement et les principes d'implantation des industries à Dunkerque et dans son agglomération ont été intégrés dans un Schéma d'Environnement Industriel.

La gestion de la pollution atmosphérique chimique globale (LRTAP)

Dans les années 70, plusieurs études de surveillance de l'environnement ont révélé la présence de produits chimiques - notamment de pesticides - à des taux importants dans l'écosystème, à divers endroits de la planète. Divers pays concernés ont mis en place des programmes nationaux de maîtrise de la pollution par ces substances chimiques. En conséquence, le niveau de pollution de l'écosystème s'est trouvé sensiblement réduit. Cependant dans les années 80 des études régionales ont montré que cette dynamique de réduction avait atteint un niveau plateau et ont confirmé que la migration des produits chimiques sur de très longues distances constituait la cause essentielle de ces niveaux persistants de pollution atmosphérique. Les experts ont alerté les agences internationales et montré la nécessité de mettre en place des systèmes de maîtrise au niveau global. Plusieurs initiatives furent menées dans le cadre de conventions internationales, parmi lesquelles une initiative sur le contrôle des migrations des produits chimiques sur de longues distances (long range trans-boundary air pollution - LRTAP). Au cours de cette action, experts et autorités publiques se sont mis d'accord sur des principes d'évaluation et ont mis en œuvre un cadre général d'évaluation et de gestion des risques chimiques. Ce cadre s'applique à une première liste de produits, adoptée par les participants, mais il pourra également s'étendre à d'autres substances chimiques. Après quelques réticences, le monde industriel s'est joint à cette initiative et soutient plusieurs programmes d'évaluation.

Malgré ces actions internationales, certains niveaux de produits chimiques comme les polluants organiques persistants (POP) continuent à stagner dans des régions comme l'Arctique du fait d'un phénomène de biomagnification. Le taux de POP dans l'organisme pour les populations locales, les Inuits, dépasse sensiblement les niveaux indicatifs de l'OMS avec de possibles effets sanitaires. Les autorités locales se sont d'abord efforcé d'attirer l'attention de ces communautés locales sur leur régime alimentaire. Cela a eu pour principal effet de provoquer une forte inquiétude au sein de la population. Dans le même temps, il était montré que le régime alimentaire traditionnel des Inuits était particulièrement favorable sur le plan diététique, et contribuait à les protéger des nombreuses maladies chroniques associées au régime alimentaire occidental "urbain". En conséquence, les autorités publiques ont décidé d'engager une concertation avec les organisations politiques inuits locales. Ces dernières ont considéré que malgré le risque associé à la contamination, le maintien d'un régime alimentaire traditionnel était globalement plus favorable que le changement d'habitudes alimentaires. Un partenariat entre les communautés inuits et l'administration sanitaire fut institué pour gérer les risques associés aux POP.

Commercialisation du maïs génétiquement modifié (Union Européenne)

Le maïs génétiquement modifié fut autorisé par les autorités publiques européennes et mis sur le marché conformément aux exigences réglementaires en matière de biotechnologie. Le processus administratif de décision rencontra néanmoins d'importants problèmes. Alors qu'aucun consensus n'était trouvé selon les procédures comitologiques prévues, la décision fut renvoyée à la Commission Européenne. Tout au long de ce processus, de nombreuses incertitudes ont été relevées et l'autorisation continue d'être remise en question dans plusieurs pays membres de l'Union.

Peu nombreux sont les "porteurs d'enjeux" qui sont satisfaits de cette procédure réglementaire. Notamment, les industriels de la biotechnologie ont le sentiment d'avoir respecté les règles et d'avoir investi largement dans cette technologie pour finalement voir son autorisation encore mise en question publiquement. Les industriels ont également souligné que le processus réglementaire n'était pas suffisamment prédictible. Ils ont exprimé le souhait d'encourager et soutenir la participation de la population afin de faire apparaître avec plus de clarté l'issue probable de la procédure, et garantir les investissements réalisés.

D'un autre point de vue, les consommateurs se sont sentis exclus et ont mis en doute la capacité des autorités publiques à défendre l'intérêt général. La justification du génie génétique ne semble pas avoir été débattue et acceptée par les "porteurs d'enjeux". Les consommateurs ont reconnu que cette justification devrait être différenciée suivant le contexte. Par exemple l'usage du génie génétique dans l'alimentation et les produits pharmaceutiques devrait être abordé séparément.

La Commission Européenne modifie actuellement la Directive sur les biotechnologies. Des principes d'évaluation des risques seront définis, et la consultation d'un comité scientifique sera obligatoire. La participation de la population et l'étiquetage seront mis en place pour rendre les procédures plus transparentes. Néanmoins des incertitudes non négligeables demeurent, et la justification de cette technologie reste un problème difficile.

Evaluation pluraliste des risques radiologiques dans le Nord Cotentin (France)

Une étude cas-témoin publiée en janvier 1997 concluait qu'il y avait "un lien causal entre la leucémie et certains modes de vie comme la fréquentation des plages dans le Nord Cotentin, où sont installées plusieurs exploitations nucléaires". Les ministères français de l'Environnement et de la Santé ont alors commandité des études complémentaires. Un groupe de travail sur la radioécologie - le comité Radioécologie Nord-Cotentin - a été créé pour réaliser une étude critique exhaustive des données disponibles sur le district de La Hague.

De manière originale, le comité Radioécologie Nord-Cotentin comprenait des exploitants, des représentants de l'administration, des associations indépendantes, et des conseillers étrangers. La transparence était une régle d'or pour le groupe. Les "porteurs d'enjeux" non représentés dans le comité étaient régulièrement informés de l'avancée de ses travaux. Cette expertise pluraliste a permis au Comité de réaliser une large revue critique des rejets émis par les installations nucléaires du Nord-Cotentin de 1978 à 1996. Les mesures et modèles des exploitants, de l'administration et des groupes d'experts indépendants ont été comparés, validés et mutuellement reconnus pour la première fois. Il en résulta un dialogue fructueux qui a permis d'identifier et de reconnaître les points d'accord et de désaccord. Le rapport final de ce processus d'expertise innovant a été publié en juillet 1999.

Une Conférence de citoyens sur l'utilisation de OGM (France)

La première conférence de citoyens en France fut consacrée à l'utilisation des Organismes Génétiquement Modifiés dans l'agriculture et l'alimentation. Organisée par l'Office Parlementaire d'Evaluation des Choix Scientifiques et Techniques à la demande du Premier Ministre, cette conférence s'est déroulée en trois étapes. Quinze citoyens "profanes" ont tout d'abord été recrutés et informés des questions touchant aux Organismes Génétiquement Modifiés. Suite à un débat interne ils ont rédigé une liste de questions destinée à des experts. Dans un second temps, lors d'une conférence ouverte aux médias, les experts ont répondu à ces questions. Enfin, sur la base de ces réponses, les citoyens ont délibéré et ont présenté une série de recommandations au cours d'une conférence de presse, lançant ainsi un large débat public.

Les organisateurs de la conférence ont porté une attention toute particulière à la neutralité des exposés de manière à ce que les positions des experts soient présentées aux "profanes" dans leur palette la plus large. La formation était aussi transparente que possible de manière à éviter toute dérive. Au travers de cette conférence, le gouvernement a pu dans un même temps prendre connaissance des derniers éléments d'expertise sur le complexe sujet des OGM et recueillir les préoccupations des citoyens sur cette technique qui touche à leur environnement quotidien (alimentation, santé, agriculture). Il a pu ainsi rassembler des éléments déterminants pour la définition de sa politique dans ce domaine. De plus, le débat sur les OGM, habituellement confiné dans le cercle des experts, s'est retrouvé sur le devant de la scène politique sous les projecteurs des citoyens. Cet exercice a montré, si besoin était, que des citoyens profanes étaient tout à fait en mesure d'aborder des problèmes complexes, de poser des questions pertinentes, parfois inédites, aux experts, et d'émettre des recommandations raisonnables et utiles.

Annexe B - la communication sur les risques

Les participants de TRUSTNET se sont interrogés sur la capacité des techniques de communication à résoudre efficacement les difficultés citées ci-dessus (voir Les principaux défis à la gouvernance des activités à risque). Pour mener ce débat, il a été nécessaire de revenir sur le contexte initial qui a précédé le développement de la communication sur les risques.

Développées dans les années 70, les techniques d'évaluation quantitative des risques se proposaient de fournir au public comme aux instances de régulation des bases scientifiques, rationnelles et cohérentes pour évaluer l'acceptabilité des risques associés à diverses activités sociales.

Comme les décisions concernant les risques technologiques se heurtaient à l'opposition du public, un important décalage entre la perception du risque par les experts, d'une part, et par le public, d'autre part, était observé. Les techniciens et les experts avaient tendance à présenter leurs propres opinions comme étant une évaluation objective et rationnelle des risques réels, les opinions des profanes passaient pour n'être qu'une fausse appréhension de la réalité résultant d'une perception subjective, intuitive, émotionnelle et irrationnelle.

Des recherches sur la perception du risque ont alors été engagées pour mieux comprendre cette situation. Fondées sur une approche psychologique, ces études ont fourni une première représentation des processus d'évaluation des risques sous l'angle de la perception. Un des résultats majeurs a été de montrer que, tandis que les experts évaluent le risque en fonction de sa probabilité et de sa gravité, la perception du risque des profanes est liée à des critères qualitatifs que l'ont peut formuler sous forme de questions:

• l'exposition à un danger est-elle volontaire ou involontaire?
• le risque est-il contrôlable, les effets du risque sont-ils immédiats ou différés?
• les générations futures vont-elles être exposées?
• dans quelle mesure un danger est-il connu des personnes exposées ou des experts scientifiques?
• les conséquences peuvent-elles être catastrophiques ou irréversibles ?

En d'autres termes, alors que les experts évaluent la probabilité des conséquences potentielles du risque, la façon dont les individus profanes perçoivent ce dernier est influencée par de nombreux aspects relatifs au contexte de la prise de risque. Suivant les critères propres à chaque contexte, chaque danger a un profil unique.

Dès lors, les experts ont considéré que la résistance du public à certains projets technologiques était le fruit d'une mauvaise compréhension du risque réel, imputable à un simple manque d'information et de culture scientifique au sein de la population. Les techniques de communication sur les risques ont alors paru pouvoir apporter une solution au problème. Le projet était de fournir au public davantage d'informations pour combler le décalage (gap) de perception observé. Basées sur des approches de mercatique, la communication sur les risques a tenté de persuader les profanes que le point de vue des experts était bien fondé. Mais cette communication s'est heurtée à de nombreuses difficultés et semble avoir prouvé son inefficacité. Comme l'ont signalé Slovic et MacGregor :

C'est ainsi que les problémtiques de confiance sociale sont devenues aujourd'hui un sujet de préoccupation pour les acteurs impliqués dans la gouvernance des risques. L'usage des techniques de communication dans ces contextes a également contribué à fausser la compréhension de la nature des processus de décisions publiques concernant les risques. Il a pu donner à penser qu'une décision pouvait être le résultat d'une démonstration purement scientifique. Cette croyance contribue à créer de nouvelles difficultés, comme on l'a vu ci-dessus dans des contextes décisionnels marqués par la complexité.

Dans le contexte du paradigme de confiance mutuelle, un renouvellement du concept de communication apparaît indispensable. Il semble acquis que la communication en sens unique, telle que décrite ci-dessus, doive être évitée. Les processus d'authentification et d'actualisation de la confiance sociale appellent de nouvelles formes de communication basées sur le respect de l'autonomie et de l'altérité. Pour éviter la confusion avec le passé, le concept de concertation qui rend mieux compte du caractère politique de ces processus pourrait être utilisé.

Annexe C - Recherches sur la gouvernance des activités à risque

Un cadre méthodologique pour la recherche sur la gouvernance des activités à risques en Europe

La recherche en gouvernance des activités à risques semble particulièrement nécessiter l'utilisation d'approches interdisciplinaires, intégrant à la fois les aspects techniques et sociaux des problèmes identifiés. La définition des objectifs de recherche devrait plus précisément s'appuyer sur des méthodologies comprenant la participation d'une pluralité d'acteurs directement concernés par les problèmes identifiés. Au vu des enseignements du premier exercice TRUSTNET, il serait intéressant que des projets de recherche interdisciplinaire proposent d'analyser plus en profondeur des expériences réelles de gouvernance des activités à risque, qu'il s'agisse d'expériences novatrices ou d'échecs, et d'en tirer les leçons de façon plus systématique. Les échanges et retours d'expérience, notamment dans le cadre de réseaux européens et internationaux, facilitent la réalisation de ce type d'études, leur validation pratique, leur enrichissement et leur diffusion.

Comparaison et suivi de la régulation des activités à risque en Europe

Les participants de TRUSTNET considèrent que la comparaison des critères et principes à la base des réglementations nationales et européennes des diverses activités à risque est un champ de recherche de première importance. Des études en ce sens viseraient à identifier les différences culturelles qui influencent la conception et l'application des réglementations nationales sur les activités à risque. Le suivi de modalités de régulation des activités à risque innovantes et leur présentation lors de sessions de retours d'expérience serait très instructive.

Participation et démocracie

La notion d'implication des "porteurs d'enjeux" est un sujet récurrent des quatre séminaires de TRUSTNET. La question de l'articulation entre démocratie représentative et participation directe a soulevé de nombreuses interrogations. Plusieurs questions incontournables ont été identifiées et ont abouti à la définition de thèmes de recherche:

• L'impact de la participation des "porteurs d'enjeux" sur les formes traditionnelles de représentation démocratique.
• Le rôle des groupes de "porteurs d'enjeux" qui sont institutionnalisés dans le processus de décision concernant la gestion des risques
• Le rôle des "porteurs d'enjeux" dans le processus de justification des activités à risque

Un terrain de recherche important semble se constituer autour des questions relatives à la mise en oeuvre pratique de la participation des "porteurs d'enjeux" aux processus de décisions. Les inégalités de pouvoir et de capacité de participation au processus de décisions entre "porteurs d'enjeux" sont une préoccupation particulière et devraient faire l'objet d'études spécifiques. Des approches sont actuellement développées pour mieux équilibrer les intérêts des "porteurs d'enjeux" lors du processus de décisions. Les dimensions pratiques de ce processus - y compris le soutien financier aux "porteurs d'enjeux" - méritent d'être explorées. La disponibilité et l'échange d'informations, et la mise en œuvre d'un principe de " droit de savoir " ont été soulevés comme des problèmes critiques pour la recherche. La question se pose de savoir s'il est opportun de donner aux "porteurs d'enjeux" dont les intérêts sont divergents un droit de " s'ingérer " dans les processus de prise de décisions. Quels moyens juridiques pourraient être utilisés pour garantir ce droit d'ingérence et jusqu'à quel point ?

Plus généralement les participants de TRUSTNET ont souhaité que des efforts de recherche soient orientés vers l'identification des critères de qualité des systèmes de gouvernance en démocratie.

La qualité de la gouvernance des activités à risque

Des projets de recherches pourraient examiner les diverses façons d'établir un équilibre satisfaisant entre des réglementations locales et globales. Les processus de justification mentionnés plus haut doivent aussi être étudiés de plus près en ce sens.

Il serait également utile d'étudier comment une gouvernance des activités à risque, basée sur une réglementation prescriptive qui précise en détail les standards de risque et les moyens de les réaliser, et vise à résoudre des problèmes spécifiques pourrait basculer vers une réglementation plus procédurale.

L'adéquation des dispositifs de gouvernance à résoudre des problèmes liés à des activités à risque se mesure également en termes d'efficacité. Les coûts et les avantages de diverses procédures de gouvernance méritent d'être évalués. Quels sont l'efficacité, le coût et les avantages de chacun des deux paradigmes en fonction des contextes?

Confiance sociale, dialogue structuré et méthodologie

Les recherches actuelles sur la confiance sociale dans le domaine de la psycho-sociologie ont été un apport précieux à TRUSTNET pour comprendre les processus en jeu dans les études de cas. Ce terrain de recherche devrait être développé en Europe. A ce titre, des approches interdisciplinaires pourraient enrichir l'analyse, notamment sur les concepts de confiance sociale et de confiance interpersonnelle de manière à mieux comprendre comment la confiance peut influencer le processus de décision.

De manière plus pratique, une question est posée sur les solutions les plus appropriées et les plus pertinentes (par ex. : une enquête publique de trois ans ou une conférence des citoyens relativement modeste) permettant une participation des citoyens en fonction de l'objet et du contexte de la décision. Des études sur ce sujet devraient permettre de comprendre comment il est possible de faciliter la compréhension mutuelle entre acteurs concernés par un même problème, et de mettre en place des conditions et des méthodologies opérationnelles en ce sens.

Le rôle des autorités publiques

Parmi tous les acteurs participant à la gestion des risques, les régulateurs sont ceux pour lesquels le changement de rôle dans le second paradigme est le plus radical. En quoi celui-ci devrait-il consister ? Comment ce nouveau rôle correspond-il à la manière dont l'administration fonctionne habituellement ? Prenant en compte les recherches produites sur l'administration, de nouvelles études pourraient étudier de plus près l'impact des objectifs internes de l'administration publique sur le processus de décisions (par ex. : le maintien de sa propre influence), ainsi que l'émergence de nouveaux organes administratifs (les Agences) parallèlement dans plusieurs pays européens. D'autres recherches pourraient utilement être consacrées à l'études de modalités alternatives de contrôle public (participation des acteurs concernés, certification des processus de décision)

Le rôle de la science et des experts dans le processus de décision

Le rôle des experts dans le nouveau paradigme s'avère très différent de leur fonction "traditionnelle". Les participants ont identifié des sujets de recherche tels que le rôle de l'expert dans les processus de décisions aux niveaux international, national et local, la contribution et le rôle des experts dans la gouvernance en marge du champ de l'expertise scientifique, les conséquences d'une explicitation des incertitudes et des controverses entre experts sur la conception des réglementations, l'élaboration de principes de bonne pratique pour la sollicitation des expertises.

Gouvernance des activités à risques décentralisée et économie de marché

De nombreuses questions sur les implications économiques de la gouvernance restent à approfondir. Dans quelle mesure une gestion décentralisée des risques est-elle susceptible d'entraver le libre échange et le développement industriel? La flexibilité peut-elle être mise en œuvre sans provoquer de conflits avec le marché unique européen, dans la mesure où la prise en compte des facteurs locaux dans la décision est de nature à sacrifier un principe d'uniformité? Un processus de décision entamé à un niveau global, poursuivi et conclu à un niveau subsidiaire, est-il toujours souhaitable alors même que dans certains contextes politiques les gouvernements s'attendent à rester l'arbitre définitif des décisions?

Des recherches devraient donc évaluer les interactions entre la gestion des risques et le commerce et le développement dans le contexte de réglementations centralisées, technocratiques et harmonisées, comme dans un contexte de réglementations décentralisées et procédurales. En particulier, elles devraient examiner comment articuler une réglementation centrale harmonisée et des processus de prise de décisions locaux.

Annexe D - Contributions d'experts

The Governance Project of the Forward Studies Unit, Dr. John PATERSON, Notis LEBESSIS (EC Forward Studies Unit)

Acceptability of risk: individual choice and social construction, by Gilles HERIARD DUBREUIL, MUTADIS, TRUSTNET Co-ordinator

Implementation progress of the US Congress Framework for Risk Assessment and Risk Management, by Mrs Gail CHARNLEY, President of the Society For Risk Analysis

The experience of collective risk assessment: natural risks and environment watch in France, by Mr BOURRELIER, Ingénieur Général des Mines

Social Trust: outline of a new understanding, by Dr T. C. EARLE, Western Washington University

Economics and Risk Governance, the Case of Climate Change: Beyond the Failure of Cost-Benefit Paradigm to Generate a Social Agreement, by Dr GODARD, CIRED, France

Mapping a framework for the social governance of risk, by Dr. John PATERSON, School of Law, University of Westminster, London

The role of experts in risk-based decision making, by Dr Robin FOSTER, Health and Safety Executive, London

Ethical aspects of risk management, by Gunnar Bengtsson, Swedish Chemical Inspectorate

A comparative analysis of confidence and social trust in issues of risk governance in UK, Sweden, and the USA, by Dr LÖFSTEDT (University of Surrey) and Dr ROSA (Washington State University)

Annexe E - Participants de TRUSTNET

The Steering Committee

Dr BENGTSSON

Director General

KEMI National Chemicals Inspectorate

SWEDEN

E.mail Gunnarb@kemi.se

Mr BOURRELIER

Ingénieur Général des Mines

FRANCE

Fax. 33 1 43 19 50 34

Dr DOMBROWSKY

Co-Director, Katastrophenforschungsstelle (KFS)

GERMANY

E.mail Wdombro@aol.com

Mr HERIARD DUBREUIL

TRUSTNET Coordinator

Director of MUTADIS

FRANCE

E.mail mutadis@wanadoo.fr

Dr. KELLY

Principal Scientific Officer

EUROPEAN COMMISSION DG XII

Radiation Protection Research Action

E.mail George-neale.kelly@cec.eu.int

Mr LEBESSIS

Advisor

Forward Studies Unit

EUROPEAN COMMISSION

E.mail Notis.lebessis@ cec.eu.int

Mr LOCHARD

Centre d'Evaluation de la Protection dans le domaine nucléaire (CEPN)

FRANCE

E.mail Lochard@Cepn.asso.fr

Dr PAPE

Deputy Chief Inspector

Health and Safety Executive (HSE)

UK

E.mail janice.edge@hse.gsi.gov.uk

The Participants :

Mr ADANT Fondation Universitaire Luxembourgeoise

BELGIUM E.mail Adant@ful.ac.be

Mr ALE RIVM/LSO

NETHERLANDS E.mail Ben.ale@rivm.nl

Mr BELVEZE COMMISSION EUROPÉENNE DG XXIV

E.mail henri.belveze@ cec.eu.int

Dr BOSWORTH EUROPEAN COMMISSION

DG XI

E.mail david.bosworth@ cec.eu.int

Mrs BOURCIER CNRS - Idl FRANCE E.mail bourcier@idl.msh-paris.fr

Mr BUCHT KEMI National Chemicals Inspectorate SWEDEN E.mail Bengtb@kemi.se

Mrs CHARNLEY Society for Risk Analysis USA E.mail gach@weinberggroup.com

Mrs COLES Centre for Risk Management Durham University Business School UK E.mail EveColes@aol.com

Mr COTTAM Lloyds Register Engineering Services LRQA UK E.mail martin.cottam@lr.org

Dr DASKALEROS Commission Européenne DG XXIV E.mail Panagiotis.DASKALEROS@cec.eu.int

Mrs de DURFORT

FRANCE

Mr DESARNAUTS

Direction Sécurité Environnement Produits ELF ATOCHEM

FRANCE

E.mail jacques.desarnauts@mich.elf-atochem.fr

Mr DUBUIS

DRIRE Nord Pas de Calais

FRANCE

Fax. 33 3 28 23 81 57

Mr EARLE

Psychology Department Western Washington University

USA

E.mail timearle@cc.wwu.edu

Mr FALLBERG

Nordic School of Public Health

SWEDEN

E.mail LARS.fallberg@nhv.se

Dr FINZI

Consultant

ITALY

Fax 39 2 31 49 40

Dr FOSTER

Health and Safety Executive

UK

E.mailrobin.foster@hse.gsi.gov.uk

Mrs FOULETIER

Association ECRIN

FRANCE

E.mail fouletier@ecrin.asso.fr

Mr GADBOIS

MUTADIS Consultants

FRANCE

E.mail mutadis@wanadoo.fr

Mr GHEORGHE

Centre of Excellence on Risk and Safety Sciences

SWITZERLAND

E.mail Adrian.gheorghe@switzerland.org

Mr GODARD

Ecole Polytechnique

FRANCE

E.mail olivier.godard@wanadoo.fr

Mr GUEX

Multigas

SWITZERLAND

Fax. 41 676 94 95

Mrs HERAIL

Agence du médicament

France

Fax 01 48 13 20 03

Mr HOUSEN

Joint Research Center ISIS/IH/B&E

ITALY

E.mail marnix.housen@jrc.it

Dr KASTENHOLZ

Center of Technology Assessment

GERMANY

E.mail Kastenh@afta-bio.de

Mr KIVISAKK

Swedish Radiation Protection Institute

E.mail Enn.kivisakk@ssi.se

Mr KOGELNIG

SOLVAY

BELGIUM

E.mail max.kogelnig@solvay.com

Mr KRUPP

Consultant

SWITZERLAND

Fax. 41 61 70 14 024

Mr LAKE

Parlement Européen -Commission de la Recherche, du Développement

technologique et de l'Energie

E.mail glake@europarl.eu.int

Mr LAZO

AEN-OECD

E.mail lazo@nea.fr

Pr LEE

School of Psychology University of Saint Andrews

SCOTLAND UK

E.mail trl@st-andrews.ac.uk

M. LEFEBVRE

Université de Technologie de Compiègne

FRANCE

E.mail Thierry.Lefebvre@orleans.orstom.fr

M. LEGRAND

France Nature Environnement

E.mail patrick.legrand@inra.paris.fr

Mrs LEJEGREN

Vice-Mayor - Orebro kommun

SWEDEN

E.mail Iren.lejegren@orebro.se

Mr LESORT

Agence d'Urbanisme et de Développement de la Région Flandre-Dunkerque

FRANCE

Fax. 33 3 28 59 04 27

Mr LINDAU

Swedish Environmental Protection Agency

E.mail lars.lindau@environ.se

Dr LÖFSTEDT

Centre for Environmental Strategy

UK

E.mail R.Lofstedt@surrey.ac.uk

Pr MAZZAROTTA

Universita degli Studi di Roma "La Sapienza"

ITALY

E.mail barbar@impchim.ing.uniroma1.it

Mr NOUVEAU

Mairie de DUNKERQUE

FRANCE

Mr OUDIZ

IPSN

FRANCE

E.mail Andre.oudiz@ipsn.fr

Mrs PANTELOURI

Commission Européenne Cellule Prospective

E.mail agne.pantelouri@cdp.cec.be

Mr PASSCHIER

Health Council of the Netherlands

E.mail Wf.passchier@gr.nl

Dr PATERSON

School of Law

University of Westminster

UK

E.mail patesoj@wmin.ac.uk

Mr POIREAU

European Commission DG XII-F

E.mail michel.poireau@ cec.eu.int

Dr QUERCI

EC - JRC Ispra

ITALY

E-mail : maddalena.querci@jrc.it

Dr ROGERS

European Commission Forward Studies Unit

E.mail michael.rogers@ cec.eu.int

Mr ROQUEPLO

FRANCE

E.mail roqueplo@ehess.fr

Pr ROSA

Washington State University Department of Sociology

USA

E.mail rosa@wsu.edu

Mr SCHÄDELIN

NOVARTIS Pharma Ltd

SWITZERLAND

E.mail Juerg.schaedelin@pharma.novartis.com

Dr Hansjorg SEILER

Risk based regulation Project

SWITZERLAND

Fax 41 31 721 23 01

M.r Richard SIGMAN

Environmental Health and Safety Division

OECD

E.mail Richard.sigman@oecd.org

Mr SONIGO

PECHINEY

FRANCE

E-mail : pierre_sonigo@pechiney.com

Dr STONE

Dpt of Indian Affairs and Northern Development

CANADA

E.mail Stoned@inac.gc.ca

Mrs SUGIER

IPSN

FRANCE

E.mail annie.sugier@ipsn.fr

Mr Jacques THEYS

Institut Français de l'Environnement

FRANCE

E.mail Prepoint@drast.equipement.gouv.fr

Mr TURPIN

Charbonnage de France

FRANCE

Fax. 33 1 47 52 35 70

Mr TURVEY

Radiological Protection Institute of Ireland

Fax. 353 1 269 7437

Mr Guy VAN DEN EEDE

European Commission Joint Research Centre ISPRA

ITALY

E.mail Guy.van-den-eede@jrc.it

Mr Ivo VAN GERWEN

European Commission - DG XVII/C3

Fax 32 2 296 62 83

Mrs de VANSSAY

Laboratoire de Psychologie de l'Environnement

FRANCE

E.mail bdevanssay@aol.com

Mr WEBER

Office de la Protection de l'Environnement

SWITZERLAND

Fax. 41 26 305 10 02

Mr WESTERN

Nuclear Electric ltd, Assessment and Consent Branch

UK

Fax. 44 1 452 653 540

Mr Bengt Erik WIHOLM

Medical Products Agency

SWEDEN

E.mail Beje.wiholm@mpa.se